До выборов в Государственную думу остается чуть более четырех месяцев. Политологи гадают, сохранится ли нынешняя конфигурация исполнительной власти по окончании федерального избирательного цикла. Однако еще важнее другой вопрос: на какие экономические вызовы придется ответить тем, кто после майской инаугурации президента окажется в Кремле и Белом доме?
Острый бюджетный кризис
Вначале немного истории. Кризис 1998 года со всей очевидностью показал, насколько опасной может быть для страны бюджетная разбалансированность. Во многом поэтому в первой половине 2000-х годов приоритетом правительства являлась макроэкономическая стабильность. Вступление в силу в 2000 году бюджетного кодекса, установившего правовые основы бюджетного процесса; успешная налоговая реформа 2000-2002 годов, включавшая в себя внедрение плоской шкалы подоходного налога и ЕСН, отмену оборотных налогов, налога с продаж и льгот по НДС; вынужденный отказ от государственных заимствований на финансовых рынках — все эти факторы способствовали проведению ответственной фискальной политики. В 2002 году федеральный бюджет был сведен с профицитом 1,4 ВВП при ценах на нефть Urals $24 за баррель.
Реализации консервативной бюджетной политики способствовало создание в 2004 году Стабилизационного фонда как инструмента аккумулирования части доходов от пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых при цене Urals, превышающей $20 за баррель (c 2006 года — $27 за баррель). Постоянно растущие цены на нефть на протяжении 2004-2007 годов позволили не только накопить средства для досрочного погашения существенной части внешнего долга, но и создать «подушку безопасности» в преддверии кризиса. В декабре 2008 года объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (институтов, созданных на базе Стабфонда), составлял $64 млрд и $34 млрд соответственно.
В 2005 году начался постепенный процесс смягчения бюджетной политики. Тогда были созданы организации (Инвестиционный фонд и ОАО «Особые экономические зоны»), призванные обеспечить условия для стимулирования инвестиционной деятельности в российской экономике. За ними последовали Российская венчурная компания, Банк развития и внешнеэкономической деятельности («Внешэкономбанк»), Российская корпорация нанотехнологий, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, «Ростехнологии», «Олимпстрой» и «Росатом». Институты развития получили значительную финансовую поддержку из федерального бюджета, но так и не смогли стать катализаторами инвестиционного роста экономики.
Альтернативной формой программного управления бюджетными расходами стали приоритетные национальные проекты, реализовывавшиеся в 2006-2007 годах. Нацпроекты в области образования, здравоохранения, жилья и АПК не были подкреплены институциональными реформами, из-за чего фактически были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств с целью снижения остроты проблем в ключевых отраслях социальной сферы. Отсутствие системного подхода к формированию проектов приводило к произвольному расширению перечня мероприятий, требовавших государственной поддержки, что порождало дополнительные бюджетные траты.
Последним относительно благоприятным для российского бюджета годом стал 2008-й, когда доходы правительства превысили его расходы на 4,2% ВВП. К началу 2009 года российская экономика вступила в рецессию, сопровождавшуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Доходы федерального бюджета сократились на 23% в реальном выражении, а расходы, напротив, увеличились почти на 25%, в результате чего бюджет был сведен с дефицитом 6% ВВП. В 2010 году доходы бюджета составили 18,7% ВВП, что на 3,8% ВВП меньше, чем в 2008-м; расходные обязательства бюджета находились на уровне 22,7% ВВП (18,3% ВВП в 2008-м). В итоге прошлый год Россия закончила с дефицитом бюджета в 4% ВВП при среднегодовой цене на нефть в $78 за баррель.
Какие факторы в ближайшие годы могут вызвать острый бюджетный кризис? В первую очередь, конечно, зависимость от сырьевого экспорта. В 2010 году доля нефтегазовых доходов в федеральном бюджете составила 8,6% ВВП (почти 45% доходов бюджета). Если до кризиса в бюджет направлялась лишь часть доходов от экспорта энергоресурсов в виде «нефтегазового трансферта», а остальное шло в Фонд национального благосостояния и Резервный фонд, то сейчас нефтегазовые доходы полностью идут на покрытие дефицита бюджета. Бюджет 2011 года сводится без дефицита лишь при цене $100 за баррель. Среднегодовая цена на нефть в длительной исторической ретроспективе (1880-2007 годы) составляет $19,41 за баррель (в ценах 2000 года). Период экстремально высоких цен на энергоносители рано или поздно закончится, и тогда Россию ждут большие финансовые проблемы. Чтобы избежать серьезных потрясений, необходимо уже сегодня серьезно пересматривать политику государственных расходов. Возможно, в скором будущем властям придется ликвидировать государственные корпорации, сокращать расходы на мегапроекты (Олимпиада-2014, Гран-при «Формулы-1», Чемпионат мира по футболу — 2018 и др.) и начинать пенсионную реформу. Учитывая тот факт, что объем российских суверенных фондов за два кризисных года существенно сократился (на 1 июля 2011 года в Резервном фонде накоплено $26,6 млрд), широких возможностей для маневра не будет.
Кризис пенсионной системы
В 2001-2002 годах была предпринята попытка провести пенсионную реформу. Доставшаяся от Советского Союза и первого постсоветского десятилетия распределительная система, в рамках которой пенсионные права были слабо связаны с трудовым вкладом и предшествующими отчислениями в пенсионный фонд, заменили конструкцией, включавшей три компонента. Во-первых, социальную пенсию, гарантируемую всем российским гражданам по достижении пенсионного возраста и финансируемую за счет единого социального налога; во-вторых, условно-накопительную компоненту — выплаты, зависящие от объема предшествующих отчислений; в-третьих, собственно накопительную часть пенсионной системы, где должно было происходить аккумулирование средств на индивидуальных счетах граждан (в 2002 году на эти цели были направлены 2%-ные отчисления от заработной платы).
Пенсионная реформа вовсе не была обречена на провал. В начале 2000-х годов Россия вступала в период динамичного экономического роста и благоприятной конъюнктуры на сырьевых рынках. Выход из трудового возраста малочисленных возрастных когорт рождения начала 1940-х годов и начало трудовой деятельности детей, родившихся у представителей послевоенного поколения, гарантировали до 2007 года рост числа работников, приходящихся на 1 пенсионера. У правительства было 5-7 лет на реализацию радикальной пенсионной реформы, направленной на расширение доли накопительной части пенсионного страхования и форсированное развитие систем добровольного пенсионного страхования. Однако этот шанс был упущен.
Граждане были совершенно не подготовлены к проведению реформы. Не проводилась информационно-разъяснительная кампания о том, как меняется пенсионная система. В результате к концу 2007 года 95,6% участников накопительной системы оставались в государственной управляющей кампании. В 2005 году правительство вывело из накопительной системы когорту работников среднего возраста (мужчин 1953-1966 годов рождения и женщин 1957-1966 г. р.), из-за чего темпы пенсионных накоплений сократились вдвое, а население получило сигнал о возможности произвольных изменений правил игры.
В последние 3 года правительство фактически отказалось от реализации пенсионной реформы. Была проведена серия индексаций, в результате которых к концу 2010 года размер трудовой пенсии по старости составил 8177 рублей. Для финансирования расширяющегося объема пенсионных выплат в 2011 году была повышена шкала социального налога, однако эта мера вызвала неприятие со стороны бизнеса. Дефицит ПФР, составлявший в середине прошедшего десятилетия 0,9% ВВП, по итогам прошлого года вырос до 5,2% ВВП. Пенсионная система до сих пор несет в себе множество советских пороков — высокую зависимость от бюджетных средств, множественность различных схем пенсионного обеспечения, низкий фактический возраст назначения пенсий.
В этой ситуации требуется коренной пересмотр нынешней политики пенсионного обеспечения. Нужен комплексный переход к накопительной пенсионной системе. Россия может по примеру Норвегии создать Глобальный пенсионный фонд (ГПФ), передав ему в управление сверхдоходы от налогообложения нефтяного экспорта, акции госкомпаний, средства от широкомасштабной приватизации государственного имущества. Доходы от инвестирования средств ГПФ будут направляться на выплату пенсий тем пенсионерам, которые в силу возраста не смогут полноценным образом участвовать в накопительной системе. Собственно накопительная ПС может представлять собой систему с персональными пенсионными счетами, взносы на которые будут делаться как гражданами, так и компаниями и включать пенсионные фонды всех форм собственности, конкурирующих за привлечение средств на пенсионных счетах.
Стагнация в экономике
Без малого десять лет (1999-2008 годы) непрерывного экономического роста, сопровождавшегося резким увеличением реальных доходов населения и повышением уровня жизни, стали важнейшим фактором популярности правящей элиты. Но затем наступил кризис и экономический спад. В 2010 году ВВП России вырос лишь на 4%, и для выхода экономики на докризисный уровень развития потребуется еще один год. По всей видимости, факторы, обеспечившие впечатляющий рост экономики в предыдущем десятилетии (наличие больших неиспользуемых производственных мощностей, массовый приток иностранного капитала), сегодня исчерпали себя. Поэтому для достижения высоких темпов роста потребуется комплекс структурных преобразований — масштабная приватизация, дебюрократизация, реформы естественных монополий и пр. Возможно, правительство осознает необходимость новой волны экономических реформ: с целью их подготовки началась работа по коррекции Стратегии-2020. Однако для осуществления преобразований нужна политическая воля и готовность первых лиц государства реализовать непопулярные меры. Найдутся ли эти качества у тех, кто не смог полностью воплотить в жизнь Стратегию-2010 («Программу Грефа»)?
Кирилл Родионов
Опубликовано: http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/71275-tri-glavnye-problemy-s-kotorymi-stolknetsya-rossiya-posle-2012-goda
